Cadre juridique de la participation des services douaniers
Ce cadre s'applique tant aux échanges de renseignements qu'aux
pouvoirs d'intervention des agents des douanes.
I- Echange de renseignements :
1- Avec les services de police ou de gendarmerie
- Informations contenues dans le FNID
La communication de ces informations obéit de façon cumulative,
aux règles de secret professionnel prévues par le code des
douanes ou le livre des procédures fiscales, et à des règles
spécifiques prévues par la loi n° 78-17 du 6 janvier
1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
Conformément à l'article 29 de la loi précitée,
les données ne peuvent être communiquées qu'aux destinataires
ou aux tiers autorisés.
Les services de police et de gendarmerie ne figurant pas dans la liste
des destinataires des informations contenues dans le FNID (article 3 de
l'arrêté du 23 avril 1993), il est impossible de leur accorder
un accès direct à la totalité des informations contenues
dans ce fichier.
Les policiers ou les gendarmes ayant la qualité d'officiers de
police judiciaire disposent d'une prérogative légale d'accès
lorsqu'ils agissent sur commission rogatoire d'un juge d'instruction (article
81 du code de procédure pénale).
Dès lors, il convient de leur communiquer les informations contenues
dans le FNID, sous réserve du respect des conditions de forme ci-dessus
exposées.
En revanche, les services de police ou de gendarmerie ne bénéficient
d'aucune prérogative légale d'accès aux informations
contenues dans le FNID lorsqu'ils agissent en enquête préliminaire.
Ces principes sont applicables mutatis mutandis à l'ensemble des
fichiers de la DGDDI susceptible d'intéresser les services de police
ou de gendarmerie.
- Autres types d'informations
Les services de police ou de gendarmerie peuvent également solliciter
des informations non contenues dans le FNID. Leur communication obéit
alors aux règles du secret professionnel défini par le code
des douanes et le livre des procédures fiscales.
* Secret professionnel régi par le code des douanes.
Les agents des douanes sont soumis à une obligation de secret
professionnel, générale et absolue, en application de l'article
59 bis du code des douanes. Il ne peut y être dérogé
qu'en vertu d'une dérogation légale expresse.
Ainsi, des renseignements peuvent être communiqués aux services
de police et de gendarmerie ayant la qualité d'officiers de police
judiciaire munis d'une commission rogatoire délivrée en
application de l'article 81 du code de procédure pénale
par un juge d'instruction.
Par ailleurs, l'article 59 ter du code des douanes permet de communiquer
des informations ayant trait au commerce extérieur ou aux relations
financières avec l'étranger, aux services relevant d'autres
départements ministériels qui, par leur activité,
participent aux missions de service public auxquelles concourt la DGDDI,
dès lors que ces informations sont nécessaires à
l'accomplissement de ces missions.
Si l'une des conditions n'est pas remplie, il ne peut être fait
droit aux demandes de communication formulées par les services
de police ou de gendarmerie.
* Secret professionnel régi par le livre des procédures
fiscales.
En application de l'article L103 du livre des procédures fiscales,
les agents des douanes sont tenus à l'obligation de secret professionnel
pour l'ensemble des informations recueillies à l'occasion des opérations
d'assiette, de contrôle, de recouvrement ou de contentieux dans
le domaine des contributions indirectes.
Comme en matière de douane, l'application de la règle générale
et absolue du secret professionnel ne souffre d'exceptions que dans les
hypothèses expressément et limitativement définies
par la loi.
Ainsi, les renseignements détenus en matière de contributions
indirectes peuvent être communiqués aux agents de police
et de gendarmerie, ayant la qualité d'officier de police judiciaire,
agissant dans le cadre d'une commission rogatoire (article 81 du code
de procédure pénale).
En outre, il convient de communiquer aux officiers et agents de police
judiciaire, les informations sollicitées dans le cadre de leur
mission de lutte contre le travail illégal (article L141 du LPF).
En dehors de ces hypothèses, les demandes de renseignement formulées
par la police ou la gendarmerie ne peuvent bénéficier d'une
quelconque dérogation au secret professionnel sur le fondement
du livre des procédures fiscales.
* Cas particulier du travail illégal.
L'article L324-13 du code du travail dispose que les fonctionnaires et
agents de contrôle visés à l'article L324-12 sont
habilités à se communiquer réciproquement tous renseignements
et tous documents nécessaires à l'accomplissement de leur
mission de lutte contre le travail illégal.
Ainsi, sur le fondement de cet article, les agents des douanes peuvent
déroger au principe du secret professionnel au bénéfice
des officiers de police judiciaire et des agents visés à
l'article L324-12 du code du travail.
Toutefois, compte tenu du caractère contraignant des règles
applicables en matière de secret professionnel, il convient de
faire une application souple, à titre de réciprocité,
des règles de communication, lorsque les informations sont exclusivement
destinées à un usage interne (ciblage, renseignement).
En revanche, si l'information est sollicitée en vue d'établir
une procédure contentieuse, et donc susceptible d'être versée
dans les pièces d'une procédure judiciaire, les dispositions
exposées précédemment doivent être strictement
mises en oeuvre, sous peine éventuelle de nullité de la
procédure, voire de poursuites à l'encontre des agents des
douanes concernés pour violation du secret professionnel ou/et
de l'article 43 de la loi CNIL (divulgation d'informations protégées).
2- Avec les autres administrations fiscales (DGI, DGCCRF)
L'échange de renseignements, dans le cadre des GIR, avec les autres
administrations fiscales (DGI, DGCCRF), doit s'effectuer dans le cadre
des droits de communication qui leur sont propres.
Ainsi, l'article L83 A du LPF permet aux agents de la DGDDI et de la
DGI de se communiquer spontanément tous les renseignements et documents
recueillis dans le cadre de leurs missions respectives.
II- Contrôles opérationnels des agents des douanes dans le
cadre des GIR
L'intervention des agents des douanes dans le cadre de contrôles
opérationnels mis en oeuvre par les GIR doit s'effectuer dans le
strict respect des pouvoirs qui leur sont conférés par le
code des douanes et le livre des procédures fiscales.
En effet, l'utilisation des pouvoirs conférés aux agents
des douanes en vue de constater d'autres infractions que celles prévues
et réprimées par le code des douanes ou le livre des procédures
fiscales constitue un détournement de procédure.
Le service devra donc veiller à l'articulation des contrôles
afin d'éviter toute difficulté liée au risque de
détournement de procédure.
Par ailleurs, il est rappelé que tout contrôle, effectué
dans le cadre du GIR, ayant conduit à la constatation d'une infraction
douanière ou fiscale (CI) doit être mené à
son terme par les seuls agents des douanes et donner lieu à rédaction
d'un procès-verbal.
Compte tenu des missions dévolues aux GIR, les pouvoirs susceptibles
d'être mis en oeuvre par les agents des douanes sont les suivants
:
1- Pouvoirs issus du code des douanes
* Le droit de visite des marchandises, des moyens de transport et des
personnes (articles 60 et 61 du code des douanes).
Les agents des douanes, en vue de la recherche de la fraude douanière,
peuvent procéder à la visite des marchandises, des moyens
de transport et à celle des personnes. Il se combine avec le droit
d'injonction prévu à l'article 61 du code des douanes.
Ce pouvoir général de visite peut être mis en oeuvre
sur la voie publique et, de manière générale, dans
les lieux sous sujétion douanière, en l'absence d'un quelconque
indice laissant présumer la commission d'une infraction.
Il permet la visite des personnes impliquant le droit de les fouiller
ainsi que celui de procéder à la fouille de leurs bagages.
* L'accès aux locaux professionnels (article 63 ter du code des
douanes).
Cette disposition permet aux agents des douanes ayant au moins le grade
de contrôleur, de procéder aux investigations nécessaires
à la recherche et à la constatation des infractions prévues
au code des douanes dans les locaux et lieux à usage professionnel,
ainsi qu'aux terrains et aux entrepôts où les marchandises
et documents sont susceptibles d'être détenus. Ils ont également
accès aux moyens de transport à usage professionnel et à
leur chargement. En revanche, le contrôle ne peut avoir lieu dans
la partie des locaux et lieux également affectés au domicile
privé.
Les agents des douanes, à l'occasion des contrôles effectués
en application de l'article 63 ter du code des douanes, peuvent effecteur
des prélèvements d'échantillons et procéder
à la retenue de documents pour les besoins de l'enquête.
Le droit d'accès ne peut avoir lieu qu'entre 8 heures et 20 heures
ou, en dehors de ces horaires, lorsque l'accès au public est autorisé,
ou lorsque sont en cours des activités de production, de fabrication,
de conditionnement, de transport, de manutention, d'entreposage et de
commercialisation.
Préalablement aux opérations, le procureur de la République
doit être informé.
* La visite domiciliaire (article 64 du code des douanes).
Le droit de visite domiciliaire permet aux agents des douanes habilités
par le directeur général de pénétrer dans
le domicile privé des personnes pour la recherche et la constatation,
dans les conditions prévues à l'article 64 du code des douanes,
des délits douaniers (à l'exclusion des contraventions).
En cas de flagrant délit, les agents peuvent procéder à
une visite domiciliaire sans être tenus d'obtenir, au préalable,
une autorisation judiciaire. Seule la présence d'un officier de
police judiciaire est obligatoire.
Hors cas de flagrant délit, la visite domiciliaire doit être
autorisée par l'autorité judiciaire qui exerce un contrôle
sur les pièces qui lui sont fournies pour autoriser la visite et
désigne un officier de police judiciaire.
En toute hypothèse, la visite domiciliaire ne peut commencer avant
6 heures ni après 21 heures.
* Le droit de communication (article 65 du code des douanes).
Les agents des douanes ayant au moins le grade d'inspecteur (ou de contrôleur
agissant sur ordre écrit d'un agent de catégorie A) disposent
d'un droit de communication portant sur les documents de toute nature
intéressant le service des douanes, détenus par les opérateurs
du commerce extérieur et plus généralement chez toutes
les personnes physiques ou morales directement ou indirectement impliquées
dans des opérations régulières ou irrégulières
relevant de la compétence du service des douanes.
L'exercice du droit de communication emporte le droit de saisir les documents,
à l'exclusion de toute marchandise.
Dans l'hypothèse d'une constatation de flagrant délit douanier,
à l'occasion de la mise en oeuvre des pouvoirs ci-dessus exposés,
les agents des douanes, en application de l'article 323-3 du code des
douanes, peuvent procéder à la capture et à la retenue
des personnes.
Au regard de son caractère attentatoire à la liberté
individuelle, la mise en retenue douanière donne lieu à
l'information immédiate du procureur de la République. Elle
ne peut excéder 24 heures sauf prolongation d'une même durée
autorisée par l'autorité judiciaire.
Le régime juridique de la retenue douanière doit être
distingué de celui de la garde à vue.
2- Pouvoirs issus du livre des procédures fiscales
* Droit d'exercice (articles L26 à L36 A du Livre des Procédures
Fiscales).
Le droit d'exercice permet aux agents des douanes d'intervenir, sans
formalité préalable, dans les locaux professionnels des
personnes soumises à la législation des contributions indirectes
pour y procéder à des inventaires et plus généralement
à des contrôles qualitatifs et quantitatifs.
* Droit de communication (articles L81 à L101 du Livre des Procédures
Fiscales).
Le droit de communication permet à l'administration des douanes
de prendre connaissance et au besoin copie de documents détenus
par les personnes physiques ou morales soumises à la réglementation
des contributions indirectes.
Le droit de communication a une portée plus étendue que
le droit d'exercice puisqu'il permet, non seulement de prendre connaissance
des documents détenus par les redevables CI, mais également
de ceux détenus par les administrations, par certains organismes
publics et par des professionnels dont l'activité n'est pas contrôlée
par la direction générale des douanes.
* Procédure de visite et de saisie (article L38 du LPF).
Le droit de visite domiciliaire (VD) permet aux agents des douanes d'effectuer
des visites en tous lieux mêmes privés pour rechercher des
fraudes en matière de contributions indirectes.
Hors flagrant délit, sa mise en œuvre est soumise à
une ordonnance préalable du juge. Un officier de police judiciaire
assiste au déroulement des opérations et veille au respect
du secret professionnel et des droits de la défense.
* Contrôles à la circulation (articles L24 et L25 du LPF).
Les agents des douanes peuvent effectuer des contrôles à
la circulation sur la voie publique, de jour comme de nuit (routes, chemins,
voies ferrées et dépendances, ports, canaux, rivières,
terrains non clos, parties communes d'immeubles).
* 1er cas :
Si les véhicules sont à l'arrêt, les contrôles
s'effectuent directement en application des articles L24 et L25 du LPF,
sous réserve de l'accord du conducteur pour la visite du coffre.
* 2ème cas:
Les contrôles à la circulation de véhicules en
mouvement doivent donc être effectués dans le cadre des
articles 60 et 61 du code des douanes, en vue de la recherche de la
fraude douanière.
Ainsi, la découverte d'une infraction CI a un caractère
inopiné et incident.
3- Réquisitions judiciaires adressées aux agents des douanes
- Les modalités de la réquisition judiciaire d'agents
des douanes.
Il convient de distinguer deux modalités d'intervention des agents
des douanes, suite à des réquisitions judiciaires :
* La réquisition de la force publique, en vue d'une assistance
technique.
Celle-ci se fonde sur le droit général de réquisition
de la force publique dont disposent les officiers de police judiciaire,
le procureur de la République ou le juge d'instruction.
Ces réquisitions ont, dans la plupart des cas, pour finalité
d'obtenir l'assistance matérielle des équipes de maîtres-chiens
de l'administration des douanes.
Les agents des douanes, agissant dans ce cadre, ne peuvent pas mettre
en œuvre les pouvoirs du code des douanes ou du livre des procédures
fiscales (LPF). Dès lors, ils ne peuvent effectuer aucune constatation
d'infraction douanière ou en matière de contributions indirectes,
sous peine de nullité de la procédure.
Suite à de telles réquisitions, la seule possibilité
de déboucher sur une constatation douanière ou en matière
de contributions indirectes consiste, pour l'administration des douanes,
à se joindre à l'action de droit commun, sur la base des
procès-verbaux établis par les OPJ et à la condition
que ces procédures comportent les éléments permettant
de caractériser l'infraction douanière ou en matière
de contributions indirectes.
* La réquisition technique, en tant que "personne de l'art",
afin de procéder à des constatations ou des examens techniques
ou scientifiques.
Elle est fondée sur l'article 60 (enquête de flagrance)
ou 77-1 (enquête préliminaire, sur autorisation du procureur
de la République) du code de procédure pénale et
implique, sous peine de nullité, une prestation de serment, donnée
par écrit, d'apporter son concours à la justice.
- Les éventuelles constatations effectuées par les agents
des douanes, dans le cadre de ces réquisitions judiciaires.
Conformément à la jurisprudence Biotteau de la Cour de
Cassation (arrêt du 3 octobre 1996), les constatations d'infractions
douanières ou en matière de contributions indirectes, effectuées
par des agents des douanes requis judiciairement en qualité d'assistants
techniques au titre des articles 60 ou 77-1 du code de procédure
pénale, peuvent être juridiquement valables, si elles sont
effectuées dans les conditions suivantes :
- découverte incidente et inopinée de l'infraction ;
- infraction flagrante au sens de l'article 53 du code de procédure
pénale.
Les réquisitions judiciaires ne doivent, en effet, pas permettre
aux agents des douanes d'effectuer des actes d'investigation ou des constatations,
dans des circonstances et selon des modalités ne respectant pas
celles prévues dans les textes du code des douanes ou du LPF.
Afin d'éviter les risques de détournement de procédure,
la distinction suivante peut donc être envisagée :
- les interventions en tant qu'assistant technique, dans les lieux privés
ou dans les lieux privés ouverts au public.
Ces interventions excluent, par principe, toute constatation incidente
effectuée par les agents des douanes judiciairement requis en assistance
technique en matière douanière.
En effet, dans ce cas, le seul fondement juridique de l'accès
à ces locaux consiste dans la réquisition. Dès lors,
si les agents des douanes constatent une infraction douanière flagrante,
la réquisition judiciaire est un moyen de disposer de plus de pouvoirs
que le code des douanes ne l'aurait permis, d'où l'existence d'un
détournement de pouvoirs.
En revanche, s'agissant d'une demande d'assistance technique pour accompagner
des OPJ dans un débit de boissons, des constatations d'infractions
en matière de contributions indirectes peuvent, en théorie,
être valablement opérées par les agents des douanes,
si les conditions prévues par l'arrêt Biotteau sont réunies.
En effet, au titre de l'article L26 du LPF, les agents des douanes ont
accès, sans formalités, à ce lieu professionnel que
constitue un débit de boissons. La réquisition judiciaire
ne créerait donc pas plus de droits aux agents des douanes que
le LPF ;
- les interventions effectuées dans les lieux publics ou sur la
voie publique.
Dans ce cas, les agents des douanes peuvent, étant judiciairement
requis sur le fondement des articles 60 et 77-1 du code de procédure
pénale, se trouver en situation de respecter les modalités
de mise en oeuvre des pouvoirs du code des douanes ou du LPF.
De telles constatations incidentes par les agents des douanes ne sont
cependant pas à encourager en raison du détournement de
pouvoirs qui pourrait être allégué par les personnes
mises en cause, du fait de la précision des conditions, posées
par la jurisprudence, de validité de telles constatations.
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