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Pourquoi le cahier des charges est-il inacceptable ?

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Fondé par le Directeur général actuel, le cahier des charges est censé être l'outil miracle qui modernisera le dédouanement.

Voilà la face visible.

La face cachée est toute autre : il ne s'agit, ni plus ni moins, que de faire passer la Douane à la moulinette, pour réduire massivement l'emploi et obtenir des gains de productivité qui permettent d'être les bons élèves d'un ministère que le gouvernement veut continuer de «dégraisser» pendant la période 2009-2011. Pour ce faire, ce cahier des charges a été fondé en trompe-l'oeil. Il semble n'être qu'un placebo. En fait il est nocif à bien des égards.

L'intersyndicale a donc établi un document qui décrypte l'ensemble des dangers que fait courir le document de la DG à l'administration et aux douaniers :

• la méthode et le calendrier,
• un maillage efficace pour un service public de proximité,
• le format-cible des bureaux,
• la gestion des procédures simplifiées,
• la politique de contrôles,
• l'informatique,
• les autres missions du bureau de Douane.

Méthode et calendrier

Le cahier des charges inaugure une nouvelle façon de restructurer l’administration des douanes. Celle-ci porte en elle les germes d’injustices supplémentaires pour les personnels douaniers. En effet, tous les plans de restructurations antérieurs étaient cadrés par la direction générale géographiquement (maillage) et temporellement (date butoir de fin de réforme).

La méthode «Fournel» déclinée aussi bien pour la restructuration comptable que pour celle de l’ensemble des bureaux de douanes rompt carrément avec ces pratiques. Ces dernières si elles généraient un effet brutal d’annonce avaient l’avantage de la lisibilité sur un plan d’ensemble et sur les échéances.

La méthode employée par le DG actuel mets les personnels et leurs organisations syndicales dans le flou artistique le plus complet.

De quoi s’agit-il?

• La restructuration est étalée dans le temps sans aucune indication du terme (les fermetures de bureaux pourront être annoncées et effectuées sur 3 ou 4 ans selon les dires mêmes du DG).
• Aucune indication sur le timing n’est fournie.
• Aucune indication sur l’ordonnancement n’est fournie (par quelle DI commence-t-on, par quelle DI finit-on?).
• Aucune indication sur l’ordonnancement à l’intérieur des DI n’est fournie (par quelle DR commence-t-on, par quelle DR finit-on?).
• Aucune indication sur l’ordonnancement à l’intérieur des DR n’est fournie (par quel bureau commence-t-on, par quel bureau finit-on?).

Quelles nocivités pour les personnels?

• Personne ne peut savoir à l’heure actuelle à quelle sauce il sera assaisonné.
• Personne ne peut connaitre à l’heure actuelle quelle sera l’ampleur de la restructuration locale qui le touchera.
• Personne ne peut savoir à l’heure actuelle quelle initiative il doit prendre (laisser, venir anticiper, faire confiance éventuellement à la hiérarchie ou à une cellule sociale qui n’a de social que le nom!).
• Les agents auront un traitement inégal selon qu’ils seront les premiers à passer à la toise ou les derniers (que restera-t-il comme choix de reclassement aux agents du dernier bureau de la dernière DR de la dernière DI restructurée).

Quelle perspective pour nous tous?

La reprise de la lutte pour casser la réforme à la fois sur le fond et sur la forme.

Les enjeux du maillage territorial

La direction générale considère généralement que la question des implantations de services de dédouanement est uniquement une question interne d'organisation des services.

Loin de cette conception autarcique et technocratique, les organisations syndicales affirment que la douane est une administration ouverte et que son organisation doit tenir compte de son environnement économique et social.

La lutte des personnels en 2006 a contraint l'administration à intégrer au cahier des charges le «maintien d'un bureau minimum par département».

Du fait de son importance capitale, le maillage mérite mieux que des engagements formels de consultations sur des décisions déjà prises.

Le Directeur général prétend vouloir faire de la Douane une administration «au service des entreprises». Cette conception n'est pas celle des agents qui savent que la raison d'être de notre administration est de percevoir des droits et taxes, de faire appliquer des réglementations et donc de procéder à des contrôles.

Aucun douanier n'a pour autant l'ambition d'imposer des contraintes inutiles au commerce ; faciliter les échanges et accompagner les entreprises dans leur démarche internationale sont des objectifs de notre administration depuis des années.

L'incertitude vient de ce que l'administration ne répond pas à une question centrale : quelle douane et quel(s) service(s) pour quelles entreprises ?

Quelle douane ?

Pour les organisations syndicales mais aussi pour nos concitoyens, de nombreux décideurs politiques, la douane a une mission de protection de la population, de l'espace économique et par conséquent de la lutte contre la fraude.

Quel(s) service(s) pour quelles entreprises ?

Le service aux entreprises ne figure pas en tant que tel dans les missions de la douane. Notre administration a cependant un rôle d'arbitre à jouer dans la vie économique et vis à vis des entreprises.

Elle doit faire respecter une concurrence à armes égales en évitant que les entreprises «honnêtes» ne subissent le dumping des contrefaçons ou des produits non conformes aux normes minimales de sécurité.

Les grandes entreprises bénéficient d'ores et déjà d'un service «clé en main» pour leurs importations et leurs exportations.

On ne cesse de nous répéter que notre commerce extérieur est pénalisé par la faiblesse de nos PME/PMI exportatrices. C'est vers elles que notre action de conseil et de soutien doit se tourner, sachant qu'elles sont souvent implantées hors des grandes métropoles.

Un service public douanier de proximité est donc un enjeu en matière :

• de compétitivité du commerce extérieur,
• d'aménagement du territoire,
• de localisation des services vis à vis des entreprises.

Format cible

Deux mots pour une expression compliquée masquant équation simple: combien d’agents dans une unité «standard» pour effectuer les tâches de dédouanement? La direction générale, à défaut de mettre en place une usine à gaz comme elle a su ou sait si bien le faire, a établi un postulat:

• 10 à 12 agents pour un bureau exerçant l’ensemble des fonctionnalités;

• 4 à 6 agents pour un bureau principalement tourné vers la sélection et la réalisation de contrôles;

• Si 10 agents susceptibles d’être occupés, mise en place possible d’une unité de dédouanement à compétence complète.

Même si officiellement ce sont les têtes pensantes de trois DI et de la direction générale qui ont phosphoré pour aboutir à ce résultat, rien au fond n’a été fourni pour justifier les seuils supérieurs et inférieurs de ces orientations.

De plus, la direction générale se réserve la possibilité de coupler ou non ces services de dédouanement avec d’autres missions (CI, fiscalité) ou viticulture ou unité de surveillance.

Qui plus est la direction générale énonce un postulat supplémentaire sans aucun élément de chiffrage de charge de travail lui permettant de mettre ou nom en place ces structures.

Comme si cela ne suffisait pas des variables d’ajustement sont instaurées avec des commandements de service CO par la surveillance, des ouvertures temporaires durant les semaines et cerise sur le gâteau la possibilité par les responsables locaux d’effectuer des choix différents selon les circonstances locales.

En clair, la direction générale se réserve la possibilité de faire ce qu’elle veut où elle veut sous couvert de chefs locaux.

Les exercices antérieurs effectués par ces responsables «à la botte du pouvoir» ont montré qu’ils avaient une forte propension à ne pas utiliser leurs capacités maxima d’implantation et plutôt de faire des propositions en dessous du seuil minimum.

La nocivité de la méthode permissive, pseudo décentralisée, du directeur général ne peut qu’être combattue avec la plus grande pugnacité si nous voulons que les missions du service public douanier soient effectuées correctement et que les droits et conditions de travail des agents soient préservés.

La gestion des procédures

La méthode FOURNEL s’applique particulièrement aux procédures simplifiées.

Le DG visant officiellement la facilitation à tout crin des échanges commerciaux au détriment du contrôle douanier et de la lutte contre la fraude (voir ci-après), a décidé de s’attaquer à l’organisation des procédures simplifiées.

Celles-ci, pourtant hyper allégées sur le plan gestion et contrôle sont encore trop contraignantes pour un DG qui applique la politique ultra libérale actuelle.

Alors, M. FOURNEL a décidé de concentrer, par circonscription, en un seul bureau, la gestion de toutes les procédures simplifiées.

Cette concentration est nuisible parce que:

• Elle sépare gestion et contrôle (sauf sur le bureau choisi) et l’on sait quel intérêt il peut y avoir à contrôler quand on a la base du trafic sous sa coupe.

• Elle sépare la capacité d’initiative du contrôle, du contrôle lui-même. Parce que l’agent qui décide du contrôle n’est plus celui qui l’effectue. Cette manière de procéder démotivante ne peut que nuire à l’efficacité de la lutte contre la fraude.

• Elle sépare de fait l’habilitation à la procédure aux contrôles ultérieurs.

• Elle confère une supériorité hiérarchique de fait entre les gestionnaires «décideurs» des contrôles et les «exécutants» des tâches du contrôle lui-même.

• Enfin, elle a toute chance de démotiver fortement «les gestionnaires» qui voient s’échapper la possibilité de lutter eux-mêmes contre la fraude.

Les contrôles

La méthode Fournel d'habilitation de l'entreprise par certification et l'abandon de fait des contrôles a priori est nocive pour le service public douanier. Rappelons que le nouveau code des douanes communautaires, en son article 2, affirme clairement l'importance pour ne pas dire la prééminence de la mission de contrôle, quand bien même il instaure d'importantes libéralités pour les opérateurs comme le système des opérateurs économiques agréés (OEA).

Dans un contexte de profonde instabilité de la mondialisation économique et financière, les techniques d'audit ne doivent pas se substituer aux contrôles.

Fondé sur une approche de service de l'opérateur, l'audit ne doit pas avoir pour résultat de réduire le périmètre des contrôles par l’obtention d’une accréditation permettant de moins en moins de contrôles, mais par l’analyse des structures commerciales de ce dernier, lui permettre d’appréhender les réglementations les plus appropriées à son activité.

Par voie de conséquence, étant donné les risques que le statut communautaire d’OEA comporte, notamment en ce qui concerne les commissionnaires et transitaires en douane, l'accréditation d'opérateurs ne saurait constituer une immunité aux contrôles douaniers, et notamment aux contrôles immédiats.

De même, en cas d'infractions graves dûment constatées, le statut doit pouvoir être révoqué et dans le cas où il serait accordé dans un autre Etat membre, rendu inapplicable sur le territoire national.

De plus, il est indispensable de conserver une présence douanière importante afin de garantir une lutte contre la fraude de qualité. Celle-ci doit avoir pour cadre des bureaux de douane positionnés d’une part en frontière et d’autre part répartis à l’intérieur du territoire, afin de servir de «filet de sécurité» à l’ensemble des flux qui ne peuvent être appréhendés lors de son passage en frontière.

Cette organisation doit permettre de répondre aux impératifs de sécurité qu’ils soient d’ordre sanitaires, environnementaux ou fiscaux et prendre en compte les enjeux anti-terroristes liés à l’amendement sécurité (mise en place de la déclaration sécurité au 01/07/09) et à la loi 100%scanning américaine. Ceci passe notamment par un renforcement des plate-formes portuaires, aéroportuaireset des bureaux d’entrée des flux extra communautaires. Les contrôles effectués doivent obligatoirement comporter une dimension physique.

Les contrôles douaniers doivent porter essentiellement sur les flux à l’import, mais également à l’export. De même, il s'agit de permettre aux bureaux situés à l'intérieur du territoire de les exercer, même si le contrôle de sécurité doit pouvoir être exercé en priorité en bureau frontière.

D'une manière générale, sans contrevenir aux dispositions de l'article 27 du nouveau code des douanes communautaire, la règle du contrôle douanier reste le contrôle immédiat et inopiné de la marchandise. Les techniques du contrôle a posteriori viennent renforcer dans un deuxième temps le dispositif de contrôle.

Afin de répondre présent voire même anticiper des enjeux en matière de sécurité, entre autre sanitaire, de plus en plus difficiles à juguler, cela nécessite des moyens en personnel et matériel ainsi que des formations de haut niveau au vu des technicités requises aussi bien pour les personnels CO que SURV.

Enfin les éventuelles suppressions envisagées du fait d'une évolution des moyens techniques (informatisation, dématérialisation) doivent conformément au cadrage ministériel de décembre 2006 être reversées sur d'autres missions, en premier lieu desquelles le contrôle.

Informatique

L’informatique douanière va mal. La conduite du projet DELTA a révélé au grand jour les incohérences et manques patents de moyens dont elle dispose. Incohérence révélatrice d’une grande difficulté pour les services centraux, en premier lieu la hiérarchie supérieure, d’appréhender les réalités douanières et les besoins des personnels qu’elle néglige en grande partie.

Incohérence également dans les intervenants entre CID, DNSCE et DG quand ce n’est pas la volonté de cette dernière de passer outre les deux autres, en lançant par exemple des applications sans même les avoir testées. Ainsi récemment de DELTA I lancé sans avoir été expérimenté sérieusement, défaillance récurrente (rappelons nous le NSTI) qui prouve à quel point l’administration a du mal à intégrer certaines évidences, même informatiques.

A l’heure de la dématérialisation à outrance, source de nouvelles pénibilités, tout cela n’est pas rassurant. Après avoir subi de nombreux revers et vices de conception, DELTA est donc en voie d’achèvement. Pour autant cet outil qui devrait constituer un progrès est porteur de nombreuses pénibilités, sachant qu’aucun ergonome n’a été associé à son développement. La remise à plat de l'outil est donc essentiel sur de nombreux points.

Par exemple, les tâches nouvelles liées à la veille sur écran, qui nécessitent concentration et réactivité sur la durée, sont sources d’importants stress, tout cela dans un environnement professionnel régit par les logiques de performance.

Ce n’est pas non plus sans conséquence sur le plan organisationnel. En effet, DELTA induit de nouvelles tâches et ainsi un morcellement de l’activité de contrôle signant la fin de l'initiative, la veille sur écran étant dissociée du contrôle proprement dit, ceci dans un cadre contraint d’effectifs.

Et comme la veille est dévoreuse en effectifs, ceux-ci sont généralement prélevés sur l'activité de contrôle elle-même qui mécaniquement se raréfie.

Enfin DELTA comporte en lui-même l'évitement du contrôle, comme :

• la suppression des tâches de recevabilité, pourtant fondamentales en matière de ciblage et qui rendent de plus en plus aveugles les services de contrôle immédiat.
• la non communication des documents joints à la déclaration, élément fondamental en terme de sélection de contrôle tant d’ailleurs par la visite (dont le nom disparaît) que par le contrôle a posteriori.

Comme nous le dénoncions dès 2006, DELTA est bien l’un des instruments incontournables de la réforme OPCO, en tant qu’outil de destruction du contrôle immédiat.

D’une manière générale, la douane s’adonne à la religion du tout informatique censée aplanir toutes les difficultés. Selon notre administration, l'automatisation des tâches ne serait que bénéfice tant du point de vue de la gestion de procédure ou, pire, des contrôles.

Complètement obnubilée par le tout internet, elle persiste à ignorer la réalité d’opérateurs et de redevables pas ou peu équipés en informatique, notamment les particuliers les plus âgés.

En se justifiant par la nécessaire dématérialisation des supports déclaratifs inscrite dans le nouveau code des douanes communautaire, la douane pousse le cynisme jusqu’à ignorer complètement un nombre important de redevables, majoritairement des particuliers et des PME/PMI, tordant ainsi le coup au principe d’égalité de traitement devant le service public.

L’Europe n’est toutefois pas toujours invoquée. Au sujet de la déclaration sûreté de 2009, la hiérarchie supérieure semble bien plus fermée, cet enjeu majeur pour notre avenir étant au mieux ignoré. Il l’est également du point de vue informatique.

A un an et quelques mois de son entrée en vigueur, la DG n’a toujours pas entamé le chantier de l'informatisation de cette nouvelle déclaration qui entre en vigueur le 01/07/09. DELTA Bis repetita?

Enfin l'informatique douanière pâtit d'un manque chronique de recrutements par concours, rendant toujours plus nécessaire l'appel à des personnels contractuels et l'externalisation de projets «coeur de métiers».

Cette tendance doit être stoppée rapidement car elle met en péril nos compétences internes, la maîtrise fonctionnelle de nos systèmes informatiques et surtout leur fiabilité et sécurité. Il est donc nécessaire de  :

• procéder à de nouveaux recrutements d'informaticiens par voie de concours,
• dispenser des formations de haut niveau aux personnels recrutés et
• leur donner la possibilité de rejoindre les centres informatiques CID et DNSCE dans le strict respect de la priorité accordée au tableau de mutation.

Les autres missions du bureau de Douane

A coup d' expérimentations et de cahiers des charges, la méthode Fournel consiste, comme celles de ses prédécesseurs, à sectoriser les réformes afin d'isoler les agents restructurés et de limiter la convergence des mécontentements.

Il en arrive même à un point jamais atteint dans l'hypocrisie puisqu'il prétend réformer le dédouanement et restructurer le réseau sans toucher aux autres fonctions du  bureau de douane (CI, TGAP, TSVR, DAFN, TIPP et son remboursement, accueil...).

De l'aveu même de l'administration, le dédouanement proprement dit occupe 2000 des 4000 ETPT employés dans les bureaux. C'est donc la moitié de l'activité des bureaux qui servirait de «variable d'ajustement» dans ce grand jeu de massacre !

Ces missions méritent cependant une prise en compte à part entière et une véritable réflexion :

• La TGAP connaît une évolution fréquente de ses composantes et un fort développement doit être anticipé dans le contexte du «Grenelle de l'environnement».

• La TSVR est appelée à évoluer et la taxe spéciale sur les poids lourds, expérimentée en Alsace et dont la gestion est confiée à la Douane, trace une perspective intéressante.

• Le DAFN est une ressource essentielle du Conservatoire du Littoral auquel il est intégralement reversé.

• La gestion de la TIPP s'est alourdie depuis que les régions en reçoivent une fraction. Le prix des produits pétroliers, les différentes formes d'exonération (fuel domestique, gazole pêche, agriculture...) et de remboursement (ambulants, taxis, transporteurs routiers...) évoluent brusquement. Cela nécessite une gestion rigoureuse d'un grand nombre de dossiers individuels.

• Le secteur des contributions indirectes, qui employait à lui seul près de 2500 agents lors de son transfert en 1993, a d'ores et déjà subi des restructurations à la hache. De nouvelles attaques menaceraient l'existence même de ses missions :

• encadrement de la filière viti-vinicole (méthodes, qualités) pour le compte de la profession ;
• encadrement de la distribution des tabacs et alcools et collecte des taxes au profit de la Sécurité Sociale.

• L'accueil physique et téléphonique est souvent le parent pauvre dans les bureaux. Le cahier des charges traite encore cet aspect par dessus la jambe malgré toute l'agitation faite autour de la Charte Marianne.

CONCLUSION

C'est pourquoi l'intersyndicale a décidé d'appeler les personnels à se mobiliser contre la méthode Fournel et son cahier des charges.

Elle engage donc l'ensemble des personnels de la Douane qui sera à un moment ou l'autre de sa carrière touché par la politique de réduction d'emplois à montrer sa désapprobation dans l'action unitaire proposée le 3 avril prochain.