RESUME DE L’AUDIT DE LA POLITIQUE IMMOBILIERE DE L’EPA MASSE DES DOUANES EFFECTUE PAR L’IS D’AVRIL A AOUT 2005

REUNION DU 24 JANVIER 2006

Mme CAUSSE (Chef de l’Inspection des Services) présidait la séance. Elle a indiqué que cette réunion était une présentation du document final (qui nous a été remis à la fin de la séance), une sorte de lecture guidée. Ce document devrait servir de base à des travaux futurs.
Cet audit avait pour objet d’évaluer « les effets des options retenues en 2003 autant que les outils disponibles pour anticiper les évolutions futures (orientations générales en matière de logement social, démographie des agents : arrivées, départs à la retraite, pyramide des âges, évolution potentielle des attentes ou des choix faits par l’établissement) ».

1) L’environnement de l’EPA a profondément évolué sous le double effet de la disparition du casernement et des conséquences de la construction européenne sur l’organisation de la douane :

A l’origine, la masse des douanes est une association mutualiste destinée à pourvoir aux besoins en logements, en équipements et en habillement des agents des brigades. Très vite, l’administration prend en charge le dispositif, en préservant une autonomie due au financement par les cotisations des agents, mais instaure l’obligation de casernement. Rapidement, par défaut de statut juridique, l’institution ne peut plus ni acheter ni vendre de terrains ; et elle devient un service administratif. L’état prend en charge la fourniture des uniformes par exemple, et après la création de la sécurité sociale, la masse retrouve sa vocation d’origine : le casernement.
Pour remédier à la crise du logement qui sévit au lendemain de la deuxième guerre mondiale, la masse passe une convention avec la CILOF, ce qui lui permet de reprendre ses activités.
La suppression de l’obligation de casernement entraîne l’ouverture de la masse aux agents des bureaux qui va modifier les besoins et les attentes.
Il subsiste du passé, deux caractéristiques originales ; la première mise de masse et le secours de masse.
Enfin, suite au rapport de la Cour des Comptes qui dénonce l’absence de personnalité juridique de l’institution, la masse est transformée en Etablissement Public Administratif.

L’EPA hérite donc d’une situation marquée par la diversification de ses bénéficiaires et une géographie immobilière partiellement inadaptée après le redéploiement des effectifs :les agents des brigades sont majoritairement B et C , et implantés sur les frontières, alors que les agents des bureaux sont plus nombreux en B et A, et implantés sur l’ensemble du territoire .
Par ailleurs, de 1993 à 2005, les facteurs d’évolution des implantations douanières sont nombreux : suppression et redéploiement des effectifs en 1993, intégration des contributions indirectes, réorganisation des services CI et surveillance, réorganisation du dispositif LCF, réforme AG (réorganisation OP/CO en cours). Il faut y ajouter la modification des stratégies des opérateurs économiques qui se restructurent et concentrent leur activité de dédouanement sur quelques pôles.
Résultat : le parc de la masse s’est rapidement retrouvé inadapté aux besoins. L’offre locative de l’EPA s’adapte très lentement pour des raisons structurelles, mais aussi conjoncturelles.

L’adaptation du parc, qui s’effectue principalement par le recours croissant à la location, s’accompagne d’un triple phénomène de forte occupation des logements par des tiers ou par des services opérationnels, ainsi que par des taux de vacance importants.

2) La masse des douanes a réagi aux évolutions de son environnement en procédant à des arbitrages géographiques et financiers :

Au 31/12/2004, l’établissement gère 4 075 logements pour 18 103 douaniers. Près de 20% des logements se trouvent en IDF, 10% à Marseille, 6% au Léman, 5% à Dunkerque. Par contre, les directions de Strasbourg, Nancy, Bordeaux, Auvergne et La Réunion possèdent moins de 15 logements.

La période récente s’est donc traduite par un ajustement du parc domanial qui a tiré les conséquences de l’inadaptation de certaines cités aux besoins actuels, principalement en raison de leur localisation :
L’EPA a procédé en priorité à la remise aux domaines des logements vacants ou occupés par des tiers (422 au total au 31/05/2005) : cela a concerné surtout les directions de Metz, Dunkerque, Valenciennes, Perpignan, Champagne-Ardennes et Mulhouse.
L’étude de perspectives de remises supplémentaires, basée sur les régions à tension immobilière faible et accueillant peu de stagiaires, indique l’opportunité de les cibler dans le nord et l’est, et pour le moins à Metz et Valenciennes.

Pour les logements pris à bail, l’EPA poursuit la même politique, qui a pour double conséquence la réduction des vacances et la diminution de la part des locataires tiers. Suite à plusieurs renégociations de la convention conclue avec la CILOF/SNI, l’établissement est devenu locataire des cités, n’a plus à supporter le coût des travaux et peut restituer au bailleur les logements dont il n’a plus l’utilité. La dernière convention de mai 2005 a permis par exemple de restituer 106 logements vacants ou occupés par des tiers.
L’étude révèle que le taux élevé de vacances ou d’occupations tierces dans certaines directions, n’empêche pas les douaniers de se loger (à l’exception de Bordeaux). Par ailleurs, il faut veiller à ce que le choix, financièrement justifié, de laisser des tiers dans les logements domaniaux, s’accompagne de mesures garantissant la faculté pour l’EPA de disposer très rapidement de ces logements en cas de besoin. Cela suppose une veille permanente des conventions d’occupation tierces.

Le plan d’action 2003-2005 oriente nettement l’action de l’EPA dans quatre régions cibles :

Ce plan décline simplement le décret définissant la vocation de l’EPA : « pourvoir au logement des agents des services déconcentrés de la DGDDI, dans les localités où les nécessités de service l’exigent et où les logements font défaut ou sont d’un prix trop élevé ».

La forte mobilité des agents dans certaines régions est un facteur à prendre en compte :
Les mouvements de personnels affectent, selon les années entre le cinquième et le quart des agents. Parmi les directions qui connaissent un nombre supérieur à 100 mouvements annuels, les plus constantes sont Méditerranée, IDF (dont Roissy), Léman et DNRED. Ces mouvements modifient la structure des populations à loger (composition des ménages) ainsi que leur répartition géographique.
Les affectations de stagiaires constituent une partie sensible des mouvements : 5 régions reçoivent de manière constante des agents en sortie de stage : IDF (Roissy compris), Mulhouse, Picardie, Le Havre et le Léman ; au sein de l’IDF, Roissy absorbe la plus grande partie des stagiaires et ce phénomène va en s’amplifiant, Paris-Est connaît également une évolution significative du nombre de stagiaires reçus. Par contre, Dunkerque connaît des flux irréguliers. Enfin, 27 directions reçoivent moins de 4% de stagiaires (DOM, Valenciennes, Nice, Perpignan, Bordeaux, Bayonne,…)

Evidemment, la situation du marché immobilier local influe fortement sur la demande de logement « masse ».
Le marché locatif privé se caractérise par un contraste marqué entre les agglomérations urbaines et les bassins à dominante rurale où la demande est faible. Dans les secteurs péri-urbains et les grandes agglomérations, les tensions sont multiples . Depuis 1999, on assiste à un accroissement rapide des loyers dans le secteur locatif privé avec de fortes disparités régionales : après Paris et la région parisienne, c’est le littoral méditerranéen et la région Rhône-Alpes qui présentent les loyers les plus élevés.

Malgré l’augmentation du parc du marché locatif social, des tensions très vives demeurent dans les régions précitées, auxquelles il faut ajouter les DOM.

Le plan d’action 2003-2005 avait donc désigné comme régions cibles : la région niçoise, le Léman, les DOM et l’Ile de France.
-Nice : La correspondante sociale indique que, sur 36 agents venus la voir, 16 seulement ont pu bénéficier d’un logement « masse » ou « DPMA ». Le faible pourcentage de logements vacants (2,22%) confirme la tension dans ce secteur. Par contre, la proportion des tiers est importante (12 locataires, soit 13,33%), même s’il s’agit d’agents retraités des douanes ou de veuves de douaniers. Leur maintien dans les lieux ampute les possibilités de réponse aux besoins des actifs. Leur situation devra être reconsidérée si la tension immobilière persiste dans cette région.
-Le Léman : le pourcentage de logements vacants est très faible (1,62%) et il n’y a aucun locataire tiers. On constate une progression constante des arrivées de stagiaires (17 % des effectifs en 2004). 18 agents (17% des demandeurs) n’ont pas trouvé de logement sociaux.
-Les DOM : la situation est contrastée selon les départements. La Réunion et la Martinique ont vu moins d’efforts consentis que la Guadeloupe et la Guyane (entre 1998 et 2004). L’étude indique qu’il reste des besoins réels en Guadeloupe et à la Réunion. La Martinique et La Guadeloupe ont cependant connu un fort taux de logements vacants (à cause de leur insalubrité et de la non-conformité aux normes antisismiques). En Guadeloupe, depuis, une partie du parc a été rénovée.
-La région Parisienne : Le pourcentage de logements vacants est très faible (2,71%) comme celui des occupations tierces (3,94%). Néanmoins, d’après les correspondants sociaux, en 2004, 143 agents sont restés sans solution adaptée de logement.
L’inadaptation du parc est évidente : en août 2005, 64% du parc est composé de F/3 et F/4, alors que la demande porte principalement sur les F/1 et F/2 . La probabilité d’obtenir un F/1 tourne autour de 2%, elle passe à 20% pour un F/3 et à plus de 40% pour un F/4. L’établissement tente de répondre à cette situation par la transformation de grands appartements en chambres de célibataires.
Outre la taille des logements, se pose le problème de leur localisation. La demande rapportée à l’offre est nettement plus élevée pour les logements situés à Paris intra-muros. En banlieue, certaines cités sont beaucoup moins demandées (Villiers le Bel, Osny, et Sarcelles). Si le désintérêt porté à certaines cités doit tenir compte du retard dans la réalisation de travaux lourds, il convient de s’interroger sur les causes de leur moindre attractivité durable.
On constate aussi un nombre important de refus des logements qui varie, selon les commissions de 24 à 42% (à titre de comparaison ce pourcentage est seulement de 14% pour les HLM en IDF). Les raisons avancées sont, d'une part le mauvais état de certains appartements, mais d’autre part le désistement des candidats aux appartements parisiens lorsqu’ils découvrent le montant des loyers.
La région parisienne réunit, de plus, des populations aux revenus et aux aspirations très contrastées :
Alors qu’en province les logements masse sont occupés à 75% par des agents de la surveillance (dont 64% de catégorie C), en IDF, les logements masse sont occupés presque pour moitié (49,76%) par des agents OP/CO (dont seulement 49,06% de catégorie C). A Paris intra-muros les cadres A représentent 20% des agents logés et les cadres C ne sont que 33,3%. Les logements parisiens nécessitent des revenus plus élevés qu’en banlieue, dès que l’on dépasse le niveau des studios. (les studios sont loués environ 300 euros, un appartement de 50 m2 se loue environ 650 euros charges comprises, un 80m2, près de 1 100euros).

Le programme de la rue de Thionville proposera 14 T1, 10 T2 et 2 T3 pour un loyer de 9,69 euros/m2 hors charges (ainsi le T3 de 62 m2 sera loué à 600 euros, hors charges).
Ainsi, les revenus des foyers occupant les appartements à Paris sont en moyenne de :
De 1 700 à 4 000 euros à Paris 19
De 2 000 à 7 000 euros à Paris 11 (1 locataire touche le secours de masse)
De 1 800 à 4 000 euros à Paris 12 (2 locataires touchent le secours de masse)
A Neuilly sur Seine les 10 premiers studios proposés (loyers de 276 à 347 euros CC), 8 sont occupés par des agents de la surveillance et 2 par des OP/CO (2 B et 8 C)

« Si l’on exclut les jeunes agents SURV, dont les horaires de travail ne coïncident pas toujours avec les heures de fonctionnement des transports en communs et pour lesquels la proximité du lieu de travail est un facteur essentiel, on peut se poser la question de l’arbitrage à rendre entre une localisation à Paris intra-muros et un habitat en grande couronne, mais bien situé près des transports en commun qui, pour une mise de fonds de l’EPA, permettrait la mise à disposition de plus d’appartements ».
« Financièrement, la seconde solution est la plus avantageuse sauf si l’objectif implicitement recherché est d’attirer et de fidéliser, sur les directions de Paris et la DG, des agents qui répugnent à une installation en région parisienne pour des motifs financiers et de qualité de vie. En ce cas, la réduction du temps de transport est un élément primordial qui justifie un investissement plus élevé. En revanche, une localisation en grande banlieue proche de l’aéroport de Roissy, répond à l’accroissement constant des effectifs sur le site.
En conclusion, la définition précise des différentes « populations cibles » est un critère déterminant pour les choix futurs, la région parisienne n’étant pas uniforme de ce point de vue. »

Certaines régions, exclues des priorités actuelles, mériteraient une attention particulière :

L’enquête a précisé que, au sein des quatre directions faisant état de difficultés, deux figurent déjà dans les priorités de l’EPA, les deux autres (Chambéry et Provence) mériteraient d’entrer dans ces priorités, l’effort devant porter sur les villes où les effectifs implantés sont nombreux, les loyers relativement élevés et le parc masse inexistant ou faible (Chambéry, Cluses, Grenoble, Aix en Provence, Fréjus et Gap).
Par ailleurs, en IDF, la direction de Paris-Est voit surgir de nouveaux problèmes : en 2004, 70 agents externes sont arrivés dont 19 affectés à la BSI de Marne la Vallée et 7 à celle de Melun, sans qu’il n’existe aucun logement masse à proximité. Or, aucune opération n’est prévue dans ce secteur.
Visiblement, l’EPA, dont l’information dépend de l’initiative des directions, n’était pas au courant de ces situations et ne pouvait donc y remédier. « A l’heure actuelle, un service qui ne dit rien est considéré comme n’ayant pas de problème ».

Privilégier la réservation comme facteur d’ajustement de l’offre à la demande :

-Les prises à bail : elles consistent à louer auprès d’un bailleur social, pour une durée de 3 ans renouvelable, des logements adaptés aux besoins. C’est un système souple et rapide, qui permet de rendre au bailleur un logement dès qu’il n’est plus utile, et qui est neutre budgétairement. Cependant, ce procédé n’est possible que dans les régions où le marché de l’immobilier est peu tendu et où les bailleurs sociaux mettent à disposition des logements pour les fonctionnaires.
-Les réservations : dans les régions « difficiles », les organismes demandeurs achètent un droit de réservation sur un certain nombre de logements, sur une durée négociée entre les deux parties. Cette procédure, qui engendre un coût financier important pour l’EPA, est utilisée en IDF, dans le sud, le sud-est et les DOM. Sur 2003-2006, 97 réservations ont été effectuées pour un coût moyen de 29 051 euros par logement. Pour réduire les coûts, l’EPA a négocié des réservations avec des associations : par exemple, l’ALPAF a participé à la réservation au Mesnil-Amelot (près de ROISSY), et l’association PARME (foyers SNCF) réserve pour l’EPA en région parisienne 20 chambres pour un montant de 10 000 euros seulement.
-Le mode financement des logements conditionne l’accès des agents, dans la mesure où leur attribution est subordonnée aux ressources des demandeurs. Dans certains cas, il a fallu négocier une dérogation aux règles de plafonnement pour permettre aux agents d’être logés dans les immeubles concernés. L’EPA privilégie donc maintenant les logements financés en PLI. Par exemple, on constate que les plafonds des PLAI écartent tous les agents (excepté AC OP/CO en début de carrière en IDF). Les plafonds PLS ET PLI sont restrictifs pour les célibataires uniquement, en IDF, Paris Intra-muros permet des revenus plus élevés. En province, les personnes seules sont encore plus rapidement exclues du dispositif, c’est une des raisons pour lesquelles l’EPA multiplie le nombre de chambres de célibataires.
-Les rénovations : les conventions de maîtrises d’ouvrage signées avec 10 sociétés mandataires (système plus régionalisé, après la fin de l’exclusivité confiée à la SNI) a permis de mener une politique de travaux importants pour un montants total de 11,2 millions d’euros en 2003 et 2004..
-La construction est une solution peu mise en œuvre, car très complexe: un seul programme est en cours, celui de la rue de Thionville à Paris : il s’agit d’une opportunité d’un terrain des Domaines sur lequel était construit un garage de la Douane, voué à la démolition. La maîtrise d’ouvrage s’exerce dans le cadre d’un bail emphytéotique de 40 ans signé avec la société I3F et la direction des impôts. Après une gestion de 40 ans par I3F,l’immeuble reviendra à l’état et l’EPA en assurera la gestion.

La nécessaire adaptation géographique du parc combinée avec les contraintes financières et budgétaires de l’EPA conduisent ce dernier à rechercher des formules souples, rapides à mettre en œuvre et peu coûteuse. L’ALPAF, la SNCF et les bailleurs sociaux sont, pour l’instant, les principaux partenaires de l’EPA. La participation de l’ALPAF au programme de réservation des logements du Mesnil-Amelot doit être renouvelée, notamment dans une période où la subvention que l’état accorde à l’EPA n’atteint plus les montants connus par le passé.

3) L’EPA Masse des Douanes ne dispose pas des instruments nécessaires pour développer une stratégie à long terme :

-Mieux anticiper les attentes d’une population douanière dont les caractéristiques sociologiques et l’implantation vont se modifier dans les dix année à venir :

Les départs en retraite : La plupart du temps, les agents logés à la masse et qui partent en retraite libèrent leur appartement. Il s’agit en général de grands appartements dans la mesure où ils ont composé une cellule familiale. Ces appartements ne correspondent pas nécessairement à la demande des agents qui les remplacent soit en suite de mutation, soit en sortie de stage. Cette observation vaut principalement dans les régions où le déficit en effectifs est chronique et ne peut être comblé que par des sorties de stage. En ce cas, de manière structurelle, les demandes ne correspondent pas à l’offre.
Par ailleurs, selon les scenarii retenus par le groupe de travail sur la qualification/prospectives emplois-effectifs, les départs en retraite pour les 10 prochaines années concerneraient entre 3 970 et 4 220 agents de la DGDDI. Ces départs se traduiraient par une perte de 2 695 à 2950 agents.
L’EPA a besoin de données plus précises au niveau de la cartographie des départs, mais les éléments connus doivent déjà alimenter la réflexion pour les années à venir.
Pour conserver des logements libres pour les agents en activité, l’EPA a modifié le règlement d’attribution des logements dans les cités douanières à plusieurs reprises, notamment en ce qui concerne la situation des retraités. Depuis 2003, une règle unique est en vigueur : quelle que soit la date de leur retraite, seuls, les retraités dans une situation financière difficile peuvent se maintenir dans les lieux.

L’évolution des effectifs budgétaires : Si le principe énoncé est celui du remplacement partiel des départs à la retraite à raison d’un recrutement pour deux départs, le rythme des réductions n’est pas connu de même que leur assiette : jusqu’à présent, les effectifs de la surveillance ont été exclus de la base de calcul, ce qui réduit l’impact des réductions annoncées, budget après budget. La signature prochaine du contrat de performance devrait utilement donner une vision sur les 3 prochaines années (2006-2008).

L’évolution du recrutement : A l’heure actuelle, les stagiaires sont en majorité en début de carrière, et, par conséquent, disposent des revenus les plus faibles et sont prioritaires dans l’attribution de logements masse. Depuis quelques années, leur âge moyen s’élève : Pour le concours d’agent de constatation, en interne, il passe de 31 à 33 ans et en externe de 26 à 28 ans ; pour le concours de contrôleur, en interne il passe de 32 à 34 ans et en externe de 26 à 27 ans ; pour le concours d’inspecteur, en interne il est stable à 34 ans, en externe il passe de 25 à 27 ans. Cette tendance pèse sur la structure des demandes de logements, dès lors que les postulants peuvent, en raison de leur âge, se présenter avec une famille.

Les effets du repyramidage des emplois sur l’évolution de la demande : Depuis plusieurs années, les plans de qualification conduisent à une augmentation régulière de la proportion des effectifs de catégorie A et B. Les départs en retraite sont susceptibles d’accroître ce phénomène.
« Il serait opportun que l’EPA dispose d’une vision prospective de l’évolution du pyramidage et du revenu moyen des agents par catégorie, afin de lui permettre de procéder aux choix les plus judicieux lors des prises à bail ou des réservations. Il convient en effet d’éviter que des agents soient exclus d’un programme immobilier en raison de revenus trop élevés (cas des financements par PLA) ou en raison de loyers trop élevés (cas des PLI à Paris notamment). Cette connaissance lui permettrait également d 'ajuster les loyers, en tant que de besoin ».

L’évolution de l’implantation géographique des agents : après 3 mouvements de réorganisation (CI, SURV, et AG), le prochain (OP/CO) est potentiellement porteur de modifications importantes de la taille et de la localisation des services.
« Faute d’information préalable sur les projets de réorganisation, l’EPA pratique davantage une politique d’accompagnement des réformes qu’une politique d’anticipation. Or il serait préférable que l’EPA puisse appréhender les conséquences induites des restructurations, afin de réduire le délai incontournable de réactivité entre l’expression d’un besoin en logement et sa satisfaction. En effet, en matière immobilière, qu’il s’agisse de prises à bail ou de cessions, le formalisme à respecter et la durée de traitement des dossiers sont source d’un délai –parfois long- entre la prise de décision et sa réalisation ».

L’évolution de la mobilité des agents : elle influe sur la durée moyenne d’occupation des logements. On évalue cette durée moyenne à 5 ans. (elle est de 8 ans au niveau du parc locatif en général).
Hors période de réorganisation, la mobilité est déterminée soit par une promotion, soit par la vacance de postes sur des sites attractifs. Dans l’avenir deux phénomènes peuvent survenir : dans un premier temps, un fort mouvement « d’appel » sur les directions de départ à la retraite, dès lors que les postes sont pérennes au terme des réorganisations en cours avec des mutations en cascade ; dans un second temps, un ralentissement ultérieur du rythme des mutations et un accroissement du temps de séjour sur la première direction d’affectation.

Evaluer les marges d’investissement à long terme

-Les composantes structurelles du budget de l’EPA réduisent sa capacité à accroître significativement son parc de logements : Le budget initial 2006 s’établit à 18,4 millions d’euros, avec un besoin de fonds de roulement élevé de 2,5 millions d'euros.

Les recettes ordinaires ( redevances d’occupation et provisions pour charges) sont stables. Le système de calcul utilisé par l’EPA pour déterminer les valeurs locatives est complexe, et malgré le système de péréquation, il est toujours hétérogène (données multiples et disparates selon les cités).
La détermination des valeurs locatives s’effectue sur des bases diverses : au delà de la surface brute, on calcule une surface corrigée sur la base d’une pondération établie en fonction des critères tels que l’ensoleillement, l’éclairage, la vue…Ces critères sont évalués différemment selon les directions régionales, et il n’y a aucune harmonisation au niveau national.. Une remise à plat de la détermination des valeurs locatives est donc nécessaire.
On retrouve sensiblement le même schéma sur le calcul et la répartition des charges locatives ; mêmes conclusions.

La subvention de l’état est réduite et si on la compare à celle reçue par l’ALPAF, le rapport est de 1 à 40 en 2004. Trois éléments doivent pourtant être pris en compte pour mesurer l’aide reçue par l’EPA : les travaux importants sur la cité de la Joliette (subvention indirecte) sont portés par le budget de la DGDDI, les personnels nécessaires à la gestion de l’EPA sont rémunérés et hébergés par la DGDDI et une convention permet l’intervention de l’IS notamment pour l’examen des comptes, enfin l’activité de l’ALPAF concerne 175 000 agents (soit un ratio de 27 euros par agents pour l’EPA, et 57 euros par agent pour l’ALPAF).

Des recettes nouvelles sont susceptibles de résulter de l’affectation d’une partie du produit de la cession des immeubles remis aux domaines (elles représenteront 85% des sommes récupérées sur la vente des cités). Cette nouveauté a été annoncée lors du CTPM du 07/07/2005 (mais il n’y aura pas d’effet rétroactif ).

Les dépenses incontournables absorbent l’essentiel des recettes (loyers des logements réservés et pris à bail, impôts et taxes, achat de marchandises et paiement des prestataires de services dans les locaux domaniaux, droits de réservation et secours de masse).
Il est difficile d’évaluer la charge courante que représentent les travaux d’entretien du parc. A ce sujet, la LOLF impose de mieux connaître le patrimoine immobilier de l’état ; définir un coefficient d’entretien des bâtiments. Les évaluations sont en cours et il faudra y ajouter la future charge de la Joliette (pour l’instant l’EPA encaisse les loyers mais ne supporte pas les travaux).
La capacité de l’EPA à accroître le parc dans l’avenir résultera finalement de l’écart entre les recettes ordinaires et les dépenses régulières. Or, il s’est avéré que le maintien des loyers au niveau actuel, sans augmentation substantielle de la subvention de l’état, ne permet pas à l’établissement de dégager des recettes suffisantes, garantes de sa pérennité.

Les mesures susceptibles de restaurer des marges d’action à moyen terme :

-Pour disposer d’une capacité d’anticipation suffisante, la mise en place d’outils de gestion interne doit être complétée par un échange d’informations systématique avec la sous-direction des ressources humaines et les unités régionales :

La modernisation du système d’information de la masse : La centralisation des écritures des ordonnateurs s’est accompagnée de la désignation d’une personne chargée d’assurer le contrôle de gestion au sein de l’EPA. Le tableau de bord en cours d’élaboration comporte un certains nombres d’indicateurs relatifs à la gestion comptable et financière: d’analyse financière, d’activité (comme les loyers, les charges locatives et les dépenses), de gestion (tels que les taux d’impayés, les dépenses d’entretien et de réparations), budgétaires (immobilisations en cours, achats de fournitures, charges de personnel).
La gestion locative continuera à être traitée localement, mais l’ensemble des informations sera transmis au niveau central pour établir l’interface avec SIREPA. Toutes les données relatives aux charges d’exploitation seront croisées avec les taux d’occupation afin de connaître le coût réel d’un logement.
Afin de simplifier la comptabilité de l’EPA, un nouveau plan comptable est en cours d’élaboration.

« L’EPA ne dispose pas d’informations suffisantes sur les perspectives d’évolution de la structure des emplois et de leur localisation : il convient de mettre en place une collaboration systématique entre le service central de la masse et le bureau A1 autour de la thématique des départs en retraite et des recrutements d’une part, ainsi qu’avec le bureau A3 autour de la localisation prospective des emplois d’autre part. De même l’EPA devra être tenu régulièrement informé des évolutions susceptibles d’intervenir dans la gestion des personnels avec la mise en place de la LOLF (projets de mobilité interdirectionnelle, voire inter-administrations, dans les régions) ».

Il n’existe pas de dispositif institutionnalisant les relations avec les services régionaux (sauf besoins en travaux). Il conviendrait donc de mettre en place, au niveau national, un dispositif d’information rapide qui permettrait de porter systématiquement à la connaissance de l’EPA, les difficultés rencontrées en associant les correspondants sociaux des directions à la démarche visant à mettre en place localement un réseau de professionnels du logement..
Sans remplacer le forum mis en ligne sur Aladin, l’EPA pourrait procéder à un questionnaire régulier en s’inspirant de la démarche retenue au niveau ministériel (questionnaire aux délégués des services sociaux, comportant, départementalement et par agglomération, le parc social, les demandes de logements, le montant des loyers du parc privé, les mouvements de personnel…)

-En matière financière, la restauration de marges d’action suppose de remettre en cause un certain nombre de pratiques : (« les choses qui fâchent », selon l’expression de Mme CAUSSE)

1) Corriger l’écart entre les loyers facturés à l’EPA et les loyers payés par les agents.

La reconduction de la subvention de l’état n’étant pas garantie, les valeurs locatives constituent un élément déterminant pour la pérennité de l’établissement. Les loyers sont réévalués chaque année selon deux procédés différents :
-pour les logements pris à bail ou réservés, l’évolution des loyers est fixée par le bailleur ; l’opération est neutre pour l’EPA , mais il peut arriver des décalages dans le temps qui peuvent jouer sur la trésorerie de l’EPA : certains bailleurs exigent les paiements à terme mensuel voire trimestriel à échoir, alors que les locataires paient à terme échu. Cet effet va disparaître avec la mise en application (non rétroactive) de la nouvelle convention de réservation (arrêté du 07/03/2005) qui exclut le principe d’un intermédiaire (l’EPA) entre le locataire et le bailleur.
-Pour les logements des annexes 1, 3 et 4 du protocole EPA/SNI, l’évolution des loyers facturés à l’EPA est fixée par la SNI (augmentations de droit commun), tandis que l’EPA facture aux locataires, conformément à la règle de péréquation. Les écarts de loyers sont à la charge de l’établissement et sont de plus en plus importants.
-Pour les cités domaniales, la fixation des loyers est votée en CA, selon un barème différenciant les catégories de logements et dégressif en fonction des superficies (logique d’assimilation aux logements dits « loi 1948 »).

2)Aligner les loyers des cités domaniales sur le secteur social :

Les loyers de l’EPA sont inférieurs à ceux pratiqués dans le secteur social (en IDF par exemple, les loyers masse se situent entre 2,70 et 4 euros le m2, alors qu’ils se situent à 7,77 euros le m2 en PLS dans le secteur social.
Un relèvement raisonné des loyers EPA constituerait un moyen d’augmenter les capacités d’intervention de l’établissement sans remettre en cause sa vocation sociale.

3)Limiter le secours de masse :

Né d’une logique mutualiste, il fait partie des traditions, en contrepartie les agents logés par la masse paient une adhésion : la première mise de masse.
Depuis la refonte de l’instruction sur le secours de masse (application 01/10/2005), les sommes versées à ce titre varient entre 15 et 500 euros, plafonnées à 65% du loyer hors charges. Le secours de masse « spécial jeunes agents » peut notamment être versé aux jeunes agents célibataires (agents de constatation des 1er et 2ième échelons). Par ailleurs, les propriétaires d’un bien immobilier bâti sont désormais exclus de ce système.
Ce système engendre une charge nette pour l’EPA : en 2004, le montant des recettes « premières mises de masse » était de 361 631,77 euros, pendant que le total du secours de masse versé était de 1 189 977,64 euros (le déficit du compte de résultat s’élevait, toujours pour 2004 à 1 173 000 euros).
« Il convient de s’interroger sur la nécessité de maintenir une aide fondée uniquement sur des critères de revenus, dès lors qu’il existe déjà, avec les allocations logement, un mécanisme de solidarité nationale, fondé sur ce critère et qui suffit à fournir l’aide utile au paiement de loyers par ailleurs très avantageux au regard des conditions générales du marché locatif. ».
« Si la vocation de l’EPA est bien de loger le plus grand nombre d’agents dans les zones de forte densité douanière et de forte tension immobilière, le débat mérité d’être tranché entre les deux options possibles : accès limité à certains agents qui bénéficient d’une accumulation d’aides ou accès à un plus grand nombre avec limitation des aides complémentaires à l’allocation logement aux personnels en grande difficulté. ».

4) Instaurer un surloyer de solidarité pour les locataires les plus anciens dont la situation est la plus favorable ou limiter la durée des locations :

Les conditions favorables offertes par la masse contribuent à fidéliser ses locataires, particulièrement en province : 40% des agents y résident depuis plus de 20 ans, en Bretagne ce taux atteint 67%.
Une étude spéciale a été effectuée en IDF, portant sur l’ensemble des agents de catégorie A locataires masse, avec une ancienneté dans l’administration supérieure à 30 ans (cités examinées : L’Hay les Roses, Limeil Brévannes, Sarcelles, Tremblay 1, 2 et 3, Villiers le Bel et Louvres).
Sur 42 cadres A logés, 38 occupent des F/3 ou F/4 ; le plus ancien s’est installé en 1980, le plus récent en 2004, la plus forte proportion s’étant installée en 2000. Deux payent un surloyer imposé par le bailleur (Tremblay 3) de 36 à 62 euros.
Par ailleurs, plus de 7% des agents de catégorie B et C, logés dans ces mêmes cités, ont une ancienneté en douane supérieure à 30 ans et 79% d’entre eux occupent leur logement depuis plus de 5 ans. On peut supposer que leur situation a évolué depuis leur installation.
A l’heure actuelle, l’EPA ne connaît les revenus des familles qu’au moment de la demande initiale, d’un changement d’appartement ou d’une demande de secours de masse. En dehors de ces trois cas, l’agent peut voir sa situation financière se modifier profondément sans qu’il n’y ait la moindre conséquence pécuniaire sur son loyer (en cité domaniale ou SNI). Deux logiques sont possibles :
-on privilégie une approche sociale en donnant la priorité aux agents aux revenus les moins élevés : soit il faut procéder régulièrement à l’évaluation des revenus comme le font les offices HLM ; soit il faut limiter la durée de séjour dans les logements masse (solution retenue récemment pour les chambres de célibataires).
Sans aller jusqu’à une exclusion aussi impérative, on pourrait envisager des conventions révocables au bout d’une certaine durée. La situation du locataire serait alors réexaminée en fonctions de ses revenus et des demandes en cours. Cela devrait s’accompagner d’un meilleur encadrement des refus de logements, qui pourrait se traduire par une réduction du nombre de points comptant pour l’attribution.
-On considère que la masse doit loger toutes les catégories d’agents en fonction des priorités tenant aux nécessités de service, en privilégiant une approche régionale. Le maintien dans les lieux devrait s'accompagner d'une revalorisation du loyer, afin de dégager des marges d’autofinancement permettant l’augmentation du parc.

5) Le recours à la construction :

Il est reconnu possible dans le décret fondateur de l’EPA. Mais l’EPA n’a pas l’intention de se transformer en « bâtisseur » et de prendre en charge la conduite de chantiers. Il ne veut pas non plus souscrire des emprunts car il estime ne pas disposer actuellement de la surface financière pour les garantir. C’est une orientation prudente, mais qui risque de laisser diminuer le parc domanial.
On pourrait concevoir que l’EPA remplisse sa vocation en jouant simplement le rôle d’intermédiaire entre ses agents et le secteur locatif social. Mais tout système de location à long terme ou de réservation engendre soit un risque financier en cas d’inoccupation, soit un coût réel, donc un besoin de financement.
Il demeure deux inconnues dans le poids de l’entretien dans le budget annuel de l’EPA en période normale, le montant des travaux à consacrer à la Joliette, une fois celle-ci entrée dans le patrimoine de l’établissement, l’acceptabilité sociale d’une politique de « vérité » en matière de loyers.
Un débat sur une politique de construction n’est pas envisageable avant un rétablissement des possibilités de financement de l'EPA. Les pistes suggérées ci-dessus sont des moyens pour remettre l’établissement en mesure de retrouver une capacité d’emprunt.
Quand la stratégie sera déterminée, le recours à des spécialistes du financement immobilier pourra être envisagé, l’EPA n’étant pas armé pour endosser le rôle de promoteur immobilier. Le débat devra alors porter sur le point d’équilibre entre le patrimonial et le locatif.

Conclusion :

« A l’heure où le premier plan d’action s’achève, la définition du second nécessite de définir une vision stratégique fondée sur une anticipation des évolutions de l’environnement de la DGDDI, de la définition des populations cibles dont il faut pouvoir évaluer le volume, de la recherche de nouvelles marges d’action financières qui ne reposent pas exclusivement sur des subventions externes. Ces orientations nécessitent d’inclure davantage la masse dans l’accompagnement des réformes de structure et de remettre en cause des pratiques qui résultent de traditions qui ne répondent plus aux nécessités du moment. »

NDLR : il n’y a pas eu de débats, puisque tout le monde (sauf l’administration) découvrait ce rapport. Il a donc été conclu « qu’il fallait se donner le temps de se plonger dans ce rapport », sachant quand même que le CA du mois d’octobre devra déterminer un nouveau plan d’action. Ce rapport ouvre des thématiques très larges. Mme ORANGE LOUBOUTIN, après avoir constaté qu’il y avait d’une part une analyse immobilière, et d’autre part une analyse financière, s’est empressée de lister quelques thèmes : ceux qui sont «  déjà partagés, et faciles à aborder rapidement », c’est à dire les régions prioritaires, les remises aux domaines et le parc IDF. Puis elle a cité : la question de la Joliette, la capacité prévisionnelle, la politique envers les tiers et celle des maintiens dans les lieux ; enfin les problèmes financiers : charges et recettes courantes, recettes exceptionnelles, marges d’évolution (loyers, travaux).
SOLIDAIRES DOUANES est intervenu pour demander à quel parallèle on pouvait s’attendre entre ce rapport et celui de la Cour des comptes. Réponse : Mme CAUSSE n’avait pas lu le rapport de la Cour des comptes avant de faire le sien. Mme ORANGE LOUBOUTIN a indiqué que le rapport final n’était pas encore parvenu au service central et qu’il serait diffusé aux administrateurs, comme promis, dès que cela serait possible. De toutes façons, avec le document présenté aujourd’hui, nous avons déjà une bonne base de réflexion pour entamer les débats , a-t-elle conclu.

Pour Solidaires Douanes, Fabienne LAURENT élue au CA de la masse des douanes