LA ROCK & LOLF ATTITUDE.

Compte-rendu du groupe de travail LOLF du 15 décembre 2004.

Pour lire la déclaration préalable à ce groupe de travail, cliquer ICI.

Le 1er janvier 2006, en Douane comme dans tous les services des administrations d’Etat, les dispositions de la LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances) seront mises en œuvre. A l’évidence, ce qui nous est présenté sous couvert d’une conversion de l’Etat à la culture du résultat ne constitue pas un simple replâtrage de la procédure budgétaire française mais bien une profonde mutation des règles de la gestion publique. Cette réforme entre pratiquement dans sa dernière ligne droite.

LOLF Story 3 :

Dans sa déclaration préalable, Solidaires Douanes a pointé l’opacité de l’administration dans la mise en place de la LOLF. Délibérément, à tous les niveaux c’est une démarche de non transparence qui prévaut. La globalisation des crédits, les nouvelles méthodes de gestion, l’élaboration des indicateurs de résultats et de suivi, le pilotage de la performance vont pourtant modifier substantiellement les conditions d’exercice de nos missions. En dépit de cet enjeu majeur, le dialogue social avec les représentants du personnel est réduit à la portion congrue.

En 2002, les organisations syndicales ont été informées de la batterie des indicateurs de gestion (24 au total), sans débat de fond sur la pertinence et la fiabilité de ces nouveaux outils. Par la suite, les protocoles d’expérimentation n’ont été communiqués que très tardivement en 2004, alors qu’ils avaient été établis fin 2002… Tout ceci malgré l’engagement du directeur général en CTPC. Quant aux bilans de ces mêmes expérimentations, les éléments livrés par l’administration demeurent largement parcellaires. Les choix et les modalités de confection des différents indicateurs n’ont toujours pas fait l’objet d’une mise à plat véritable.

Toujours dans le cadre de sa déclaration préalable, Solidaires douanes a rappelé le cadre contraint dans lequel la LOLF s’insère: dogme de la réduction des emplois publics, logique comptable de gestion au détriment du périmètre des missions, réduction des dotations, etc. Nous avons par ailleurs demandé la convocation d’un Comité Technique Paritaire Central sur la LOLF dans les meilleurs délais, afin de se positionner avant que l’ensemble des décisions et des arbitrages soit arrêté sur un projet dont l’administration elle-même considère qu’il va impacter durablement l’organisation des services.

Notre délégation a par ailleurs demandé des clarifications sur une série de points, qui demeurent à ce jour dans un flou qui n’a rien d’artistique :

• Comment seront affectés les budgets opérationnels de programme? Pour certains d’entre eux quelle instance paritaire de concertation faudrait-il créer ?
• Le listage exhaustif de l’ensemble des indicateurs, tant à usage externe à destination de la représentation nationale, qu’en interne.
• Les incidences en terme de gestion du personnel ?
• Quels moyens matériels en fonction des objectifs assignés ?

L’administration lors de ce groupe de travail s’est efforcée de convaincre les représentants du personnel qu’elle se situait dans une démarche pragmatique, afin de dissiper les interrogations du personnel. Le nouveau dispositif ne sera pas utilisé comme une machine de guerre à l’encontre du personnel, même si monsieur Bonnet n’a pas exclu quelques dérives locales. Nous jugerons aux actes, mais comme le dit le vieil adage les promesses n’engagent que ceux qui y croient.

Une globalisation des crédits à pas de LOLF ?

En douane, le dispositif d’expérimentation sera étendu au cours de l’exercice budgétaire 2005 à 23 circonscriptions se rapportant à 47 % des effectifs et à 43 % du budget de la douane. Ce périmètre expérimental est censé prendre en compte la diversité des problématiques douanières: circonscriptions connaissant un « turn over » significatif (Roissy, Le Havre), inter régions maritimes (Rouen), directions à forte masse salariale (Roissy, Leman), centres informatiques (CID , DNSCE), directions fonctionnelles (DNRED), directions d’outre-mer (La Réunion).

Dans la perspective de la mise en place en 2006 des Budgets Opérationnels de Programme (BOP), concernant les dépenses de personnel, toutes les circonscriptions avant le terme de l’année 2004, auront construit, débattues avec la direction générale et valorisées au moyen d’un outil de calcul commun un budget prévisionnel 2005 des dépenses de personnel.

Une nouvelle règle de gestion des crédits et des emplois sera mise en œuvre en 2006. Il y aura en effet fongibilité asymétrique des crédits. En clair, le gestionnaire a autorité pour affecter des crédits votés dans le cadre de l’enveloppe globale, mais, c’est cela l’asymétrie, s’il peut utiliser des crédits d’emploi pour effectuer des dépenses d’investissement ou de fonctionnement, par contre l’inverse est interdit.

Le PAP est-il infaillible ? (Plan Annuel de Performance).

Cette démarche nouvelle de fonctionnement des services qui précisera les objectifs, les indicateurs de mesure et les moyens à mettre en œuvre est d’ores et déjà largement engagée. Les organisations syndicales ont été soigneusement tenues à l’écart dans cette phase de travaux préparatoires tant au plan régional que national.

Pour s’en tenir aux implications au sein de la douane, toutes les circonscriptions d’ici la fin de l’année 2004 auront mené un dialogue dit de performance avec la direction générale, concrétisé par l’établissement d’un protocole de performance fixant les axes pour 2005.

Des conférences budgétaires et de performance se sont tenues avant le terme de l’année 2004. Tout en s’inscrivant dans le plan annuel de performance national (le PAP de la douane) les chefs de circonscription territoriale ou fonctionnelle ont été convié à proposer des objectifs complémentaires adaptés aux caractéristiques et à la configuration de leur direction, dans la limite de quinze au maximum.

Afin de faciliter une déclinaison opérationnelle sur le terrain, les directions ont proposé des valeurs cibles de performance: en clair, l’implication quantitative de leurs services en référence aux normes de performance édictées nationalement. De plus, il a été demandé aux directeurs de proposer des plans d’action dont l’objet est de décrire les mesures concrètes envisagées pour la réalisation de trois à cinq objectifs retenus.

Sur cette question comme sur les autres l’ensemble de ces travaux a été conduit selon des procédures relevant plus du secret défense que de la transparence qui aurait été nécessaire.

Nouvelle cuisine budgétaire et batterie d’indicateurs :

Dans le prolongement d’une mission d’expertise confiée à l’Inspection Générale des Services, 24 indicateurs ont été répertoriés et sont en cours de test pour validation. L’objectif de ces indicateurs n’est pas de récapituler l’arc des missions douanières mais de répondre prioritairement aux axes stratégiques retenus au plan ministériel et interministériel. Ils doivent être complétés par d’autres indicateurs liés à des objectifs opérationnels retenus en interne par la douane.

Il est pourtant instructif de prendre connaissance des comptes-rendus des conférences de performance. On peut y lire par exemple que les sondages utilisateurs de l’informatique peuvent être utilisés pour déterminer les axes de performance, que le trafic d’alcool n’est pas une priorité en matire de lutte contre la fraude. On y découvre qu’il n’est plus nécessaire de poursuivre l’effort en matière de lutte contre les contrefaçons car il s’effectue au détriment du secteur des tabacs, et tutti quanti…

En tout état de cause, la réflexion se poursuivra en 2005 dans l’ensemble des circonscriptions afin de valider une batterie d’indicateurs spécifiques à la douane (contributions indirectes, produits pétroliers, informatique, formation professionnelle notamment).

Une nouvelle constitution budgétaire :

Un des buts affichés de cette nouvelle gouvernance financière est de permettre une meilleure lisibilité de l’efficacité des politiques publiques. Cela pourrait constituer un objectif louable mais les nouveaux outils de gestion des crédits et des emplois seront instrumentalisés à d’autres fins.

Pour Solidaires Douanes, cette nouvelle réforme sera un outil supplémentaire s’ajoutant à la panoplie des politiques de démantèlement et de restructurations du service public douanier. Et ce ne sont pas les propos de Raffarin intervenant devant les directeurs des administrations centrales le 10 octobre 2004 qui sont susceptibles de nous rassurer.

Nous citons : « Nous voulons à la fois baisser les impôts et réduire les déficits. C’est simple, cela veut dire, et nous nous y sommes engagés au plus haut niveau de l’Etat, que les dépenses n’augmenteront pas plus vite que l’inflation dans les prochaines années. Nous ne gaspillerons la croissance dans l’appareil d’Etat. Je vous demande donc plus d’ambition. 0,5 % de gain de productivité par an, ce n’est pas à la mesure des enjeux. Le secteur privé fait couramment 4 à 6 fois plus, sur des fonctions tertiaires similaires. Pourquoi ferions-nous moins bien ? Pour atteindre cet objectif, il vous a été recommandé de réexaminer plus systématiquement vos missions. De fait, hormis quelques exemples d’externalisation et plus encore de remise en cause de misions,
sont rares. Je vous invite sur ce sujet à proposer aux ministres des solutions innovantes. »

L’ancien Ministre des finances Laurent Fabius allait dans le même sens puisqu’il précisait :
« Si dans la lettre la loi organique vise une réforme des mécanismes budgétaires, il s’agit bien d’une réforme en profondeur de l’Etat ». (20 novembre 2001, journée d’études « Piloter l’Etat autrement »).

Nombre de questions demeurent sans réponse à ce jour notamment :

• La définition du périmètre des programmes, des projets et des rapports de performance.
• La définition des indicateurs de résultats qui ne doivent pas se limiter au ratio coût rendement mais inclure les besoins sociaux.
• Les modalités et les conséquences des processus de contractualisation.

Pour Solidaires Douanes Bernard Verin, Eric Beynel et Jacky Châtaigner.